Zowel D66 als de VVD als de PvdA is voorstander van allerlei bestuurlijk hervormingen waarvan zij voorgeven dat die de politiek doorzichtiger maken. Maar die plannen dreigen ons politieke bestel minder democratisch te maken en geslotener voor nieuwkomers.


Aantasting van democratie
De `politieke’ of `bestuurlijke’ vernieuwing die het kabinet Balkenende II tot stand wilde brengen blijkens zijn regeerakkoord, heeft vorige week in de Eerste Kamer haar Waterloo gevonden. In de senaat was niet de noodzakelijke tweederde meerderheid te vinden voor het voorstel de benoemingswijze van de burgemeester uit de grondwet te lichten.


De PvdA kreeg daarna de schuld. D66-minister L.J. Brinkhorst kwalificeerde PvdA-woordvoerder Ed. van Thijn met ,,eens een rat altijd een rat’’. De opmars van het fortuynisme in de politieke omgangsvormen passeerde zo een nieuwe grens naar beneden.


Dat het sneuvelen van de `deconstitutionalisering’ in de Eerste Kamer aan de `politieke vernieuwing’ van dit kabinet een eind maakte, was ironisch. De `vernieuwingsvoorstellen’ met betrekking tot gemeentebestuur en kiesstelsel die minister Thom De Graaf ontwierp op basis van het regeerakkoord, waren immers getekend door zijn streven koste wat kost een grondwetswijziging en daarmee een oordeel van de kiezer te ontlopen. De vernieuwingen moesten `onomkeerbaar’ zijn doorgevoerd vóór er nieuwe verkiezingen plaats zouden kunnen vinden. En nieuwe verkiezingen zouden alleen al noodzakelijk zijn als die vernieuwingen een wijziging van de grondwet met zich meebrachten.


Dit is slechts één voorbeeld van het feit dat de zogenaamde `politieke vernieuwingen’ niet gericht zijn op verbetering van de democratie, maar op vergaande aantasting daarvan.


Buiten de kiezer om Van een rechtstreeks gekozen burgemeester was noch in het verkiezingsprogramma van het CDA, noch in dat van de VVD sprake. Dit punt prijkte alleen in het programma van D66. Na de verkiezingen kwamen de drie partijen overeen zo’n functionaris in te voeren vóór de volgende. En dan te bedenken dat D66 indertijd is opgericht om te verhoeden dat politieke partijen na verkiezingen coalities aangaan zonder dat de kiezer van tevoren weet wat de samenstelling en het programma van zo’n coalitie is.


Het regeerakkoord is oorspronkelijk niets anders dan een afspraak over de zetelverdeling in het kabinet. In de afgelopen twintig jaar heeft het echter meer en meer de vorm gekregen van een onwrikbaar programma, waaraan de fracties die de regering steunen zich onvoorwaardelijk binden. Dat dit van `dualisme’ een loze kreet heeft gemaakt is één ding, veel bedenkelijker is het als in het regeerakkoord punten komen te staan die niet herleid kunnen worden tot een zeker gemiddelde van de standpunten die de coalitiepartners in hun programma’s vóór de verkiezingen hebben voorgelegd aan de kiezers.


Het heet dat `politieke vernieuwing’ de Nederlandse politiek opener en toegankelijker moet maken, democratischer. Wie dit uitgangspunt serieus neemt, stuit op een fundamentele tegenstrijdigheid. `Politieke vernieuwingen’ moeten volgens de huidige regeringspartijen worden geregeld buiten de kiezer om. Die heeft er vóór de verkiezingen niets over kunnen zeggen en volgens het regeerakkoord zou hij die kans bij de volgende verkiezingen niet meer mogen krijgen. Dan was alles al geregeld in de fameuze `achterkamertjes’ waar regeerakkoorden worden overeengekomen. De herziening van het regeerakkoord na de mislukking van de deconstitutionalisering is een bevestiging van dit patroon. Leden van de regering en voorzitters van de fracties die de regering steunen, besluiten in een onderonsje tot ingrijpende wijziging van het regeerakkoord, buiten kiezers en de hun voorgelegde verkiezingsprogramma’s om.


De ondemocratische wijze waarop dit kabinet en zijn minister van bestuurlijke vernieuwing een rechtstreeks gekozen burgemeester en een nieuw kiesstelsel hebben willen doorvoeren, zou men met enige welwillendheid kunnen beschouwen als een slecht middel om iets goeds, een beter democratisch stelsel, tot stand te brengen. Het doel zou dan de middelen hebben geheiligd – een veronderstelling die in de politiek nog twijfelachtiger is dan in andere sferen van het leven.
De nagestreefde `politieke vernieuwing’ is in de kern echter even ondemocratisch als de wijze waarop wordt geprobeerd deze in te voeren.


`Gekozen burgemeester’ geen oplossing


Het eerste doel van `politieke vernieuwing’ was `de gekozen burgemeester’. Als deze inderdaad een probleem zou zijn geweest, had het De Graaf en het kabinet nauwelijks moeite gekost het op te lossen. D66 is echter stil blijven staan in haar oprichtingsjaar. Toen werden burgemeesters inderdaad zonder meer van bovenaf benoemd. De ontwikkeling van de laatste veertig jaar heeft er echter toe geleid dat vandaag de dag benoeming en ontslag van een burgemeester feitelijk berusten bij de gekozen gemeenteraad, net als die van de andere leden van het dagelijks bestuur van de gemeente, de wethouders. Het enige wat nog ontbreekt is een formalisering van de praktijk: de bij wet door de gemeenteraad benoemde burgemeester. In beide huizen van het parlement had daar een tweederde meerderheid voor bestaan.

De oorspronkelijke functie van de burgemeester, vertegenwoordiger van de nationale overheid op lokaal niveau, is allang overgegaan in die van voorzitter van het dagelijks bestuur van de gemeente. Alleen D66 zou, blijkens zijn programma, tegen zo’n formalisering van de verhoudingen zijn geweest. Die partij wilde maar één ding: een gekozen burgemeester.


Niet de gekozen burgemeester, maar de invoering van een eenhoofdig gemeentebestuur was namelijk het doel waar De Graaf en de `politieke vernieuwers’ op aanstuurden. Dit kwam onder andere tot uiting in het feit dat de voorstanders van de rechtstreeks gekozen burgemeester onmiddellijk eisten dat deze veel grotere bevoegdheden zou krijgen dan de functionaris die nu zo heet. Ten koste van de gekozen gemeenteraad en ten koste van de door deze gekozen wethouders. Zij vonden met andere woorden de huidige burgemeester het rechtstreeks verkiezen niet waard. De Graaf kon echter een volledig eenhoofdig gemeentebestuur niet voorstellen. Dat vereist immers een grondwetswijziging die een eind maakt aan het bestuurlijk primaat van de gemeenteraad. Zijn voorstel bevatte dus onvermijdelijk een tegenstrijdigheid tussen de verantwoordelijkheden van de raad en die van `burgemeester’. Het resultaat is een warrig voorstel, waarin van heldere constitutionele verhoudingen tussen raad en burgemeester geen sprake was.


Het rechtstreeks gekozen hoofd van de gemeente dat D66 en tegenwoordig ook de VVD eigenlijk voor ogen staat, is een potentaat die voor vier jaar gekozen wordt en geen verantwoording schuldig is aan een gemeenteraad, zelf zijn wethouders aanstelt en ontslaat, zodat deze niets anders zijn dan persoonlijke assistenten, zonder politieke verantwoordelijkheid, maar ook zonder ambtelijke onafhankelijkheid en neutraliteit. Rond zo’n machthebber komt een persoonlijke staf tot stand die alleen aan hem loyaal is. Publieke organen van tussentijdse controle, als de gemeenteraad, en private, als politieke partijen, staan buitenspel. En de kiezer helemaal, nog afgezien van het feit dat bij zo’n verkiezing degenen die niet op de winnaar hebben gestemd, geen vertegenwoordiger meer hebben. Kortom, deze `vernieuwing’ is geen verbetering, maar een uitholling van de democratie. Buiten beschouwing blijft dan nog de rol van geld dat nodig is om de kandidaten in staat te stellen succesvol campagne te voeren, en de bijbehorende gevaren van corruptie en patronage.


Knoeien met kiesstelsel

Ook het nieuwe kiesstelsel dat volgens het regeerakkoord vóór de volgende verkiezingen moest zijn ingevoerd, zou leiden tot een bizar systeem en tot staatsrechtelijk gefröbel waar nagenoeg alle adviesorganen en deskundigen meteen al niets in zagen. Maar het was afgesproken, in het regeerakkoord, dat was De Graafs enige vorm van verdediging. Tot vorige week, toen de verwerping van de deconstitutionalisering hem tot aftreden bewoog. Vervolgens zag de coalitie zonder dat daar één aanwijsbare politieke reden voor was, van deze voorgenomen herziening van het kiesstelsel af. De fractieleider van D66, Boris Dittrich, legde dinsdag alsnog uit waarom: ,,niemand snapte het’’ en ,,het loste niet de problemen op die het zou moeten oplossen’’. Het was heldhaftiger geweest als hij dit oordeel had gegeven toen De Graaf nog minister was.


Als alternatief wordt in het nieuwe regeerakkoord voorgesteld het gemakkelijker te maken via voorkeurstemmen te worden gekozen. Voor welk probleem dat een oplossing is, hebben de bedenkers er niet bij gezegd. Gesuggereerd is dat de kiezers zo meer te zeggen hebben over de samenstelling van de Tweede Kamer ten koste van partijen die de volgorde op de lijsten bepalen. Daar zit de eigenaardige gedachte achter dat de Tweede Kamer een verzameling individueel opererende volksvertegenwoordigers is, en niet wordt bemand door teams die op basis van een gemeenschappelijk program zijn samengesteld, wat een arbeidsverdeling naar deskundigheid en andere relevante kwaliteiten veronderstelt.


Dit voorstel is in twee opzichten onnozel. Ten eerste omdat voorbij is gegaan aan de ervaringen die een aantal partijen heeft opgedaan bij lokale verkiezingen. Vooral linkse partijen dachten een tijdlang kiezers te trekken door Nederlanders van Turkse of Marokkaanse afkomst op onverkiesbare plaatsen te kandideren, om vervolgens te merken dat dezen rechtstreeks gekozen werden, ook al beschikten ze over geen enkele politieke ervaring en lazen en spraken ze niet of nauwelijks Nederlands. Dat had weer iets te maken met de tweede onnozelheid die uit dit voorstel spreekt. Voor de Tweede Kamer zijn nu al slechts ongeveer 15.000 stemmen voldoende om een zetel te bemachtigen. Ik ken geen enkel democratisch systeem met zo’n lage drempel.


Het is echter duidelijk waar de `politieke vernieuwers’, en dat zijn niet alleen protagonisten van D66, op uit zijn als de barrière van de grondwetswijziging zou vervallen. Dat is afschaffing van de evenredige vertegenwoordiging en vervanging van de parlementaire democratie door een presidentieel stelsel (de gekozen minister-president.) Jozias van Aartsen en Wouter Bos pleiten – overigens niet namens VVD en PvdA – te pas en te onpas voor de terugkeer naar een negentiende-eeuws stelsel van enkelvoudige kiesdistricten. Ze verwachten dat dit leidt tot een tweepartijenstelsel, en allebei denken ze dat ze dan de meerderheid krijgen.


Dat in zo’n systeem inderdaad een tweepartijenstelsel ontstaat is overigens twijfelachtig – dat gebeurde in de negentiende eeuw ook niet. Maar zo’n stelsel zou wel ten koste van de democratie gaan, want een groot deel van de kiezers is dan niet meer vertegenwoordigd in het parlement – wat zich onherroepelijk vertaalt in lagere opkomstcijfers. Daarnaast wordt de kiezer in zijn keuze sterk beperkt, want de openheid van zo’n stelsel is beperkt.


Wouter Bos verklaarde zich vorige week tegen het voorstel tot nauwere samenwerking tussen de drie linkse partijen, en stelde het – ten onrechte – voor dat het doel van de voorstanders één linkse partij was. Daar was hij tegen: het was veel beter als kiezers het relatieve gewicht van de drie partijen bepaalden. Heel juist, maar dat maakt het onbegrijpelijk dat hij wel één linkse partij wil als die niet door de kiezers, maar door geknoei met het kiesstelsel tot stand wordt gebracht.


Verkeerde conclusies


Het streven naar `politieke vernieuwing’ komt voort uit het feit dat de grotere partijen in meer of mindere mate de verkeerde conclusies hebben getrokken uit de verkiezingsuitslag van mei 2002. In breder verband kan men ook spreken van een kritiekloze acceptatie van het Amerikaanse-Britse eenhoofdig-commerciële bestuursmodel ter aflossing van een collegiaal stelsel in politiek en bedrijf een stelsel dat er mede voor heeft zorg gedragen dat de Nederlanden al vijf eeuwen het meest welvarende deel van de wereldeconomie vormen en een van de meest stabiele democratieën.


De eerste verkeerde conclusie is dat het politieke stelsel moet worden veranderd. De verkiezingsuitslag van mei 2002 geeft daarvoor geen enkele grond. Het succes van de LPF en het verlies van de regeringspartijen had niets met het stelsel te maken, maar alles met kritiek op het regeringsbeleid en steun voor het programma van Fortuyn, bovenal diens politisering van het allochtonenthema. Sterker nog: de verkiezingen van 2002 bewezen juist de openheid en robuustheid van het bestaande stelsel. Maatschappelijk ongenoegen werd zonder probleem politiek gerepresenteerd en gekanaliseerd. Het kreeg zo de kans zichzelf te bewijzen. In het kiesstelsel dat Van Aartsen en Bos voorstaan, zou de LPF waarschijnlijk geen enkele Kamerzetel hebben gekregen.
Maar veel wijst erop dat de `politieke vernieuwers’ er juist op uit zijn het politieke stelsel geslotener te maken, en in dat stelsel interne controlemechanismen, door partijdemocratie, door vertegenwoordigende instituties, door het inbouwen van checks and balances, zoveel mogelijk te vermijden. Tekenend was een opmerking die Bos zich voor de tv-camera liet ontvallen toen bij de verkiezingen voor het Europese Parlement de lijst van Paul van Buitenen twee zetels haalde: ,,Voor de tweede maal is een buitenstaander ons politieke bestel binnengedrongen. Hoog tijd om na te denken over een verandering van ons kiesstelsel.’’


Zelf gebruiken de `vernieuwers’ graag in positieve zin de term `personendemocratie’. Maar dit is in twee opzichten misleidend. In de eerste plaats blijkt uit kiezersonderzoek dat de rol van personen veel kleiner is dan politici en journalisten menen. In de tweede plaats: als het echt om `personendemocratie’ zou gaan, dan zouden voorstanders ervan ook moeten voorstellen om ministers en wethouders, maar ook de adviseurs en spindoctors van het eenhoofdig bestuur rechtstreeks te laten verkiezen.


Kenmerkend is dat al de voorstellen tot `politieke vernieuwing’ denkbeeldige oplossingen zijn voor veronderstelde problemen, maar ook dat ze, gezien de ermee opgedane ervaringen in andere staten, geen enkel voordeel bieden boven het Nederlandse, wel veel nadelen.


In feite gaan de voorstellen van `politieke vernieuwers’ steevast in de richting van wat ik enkele jaren geleden `plebiscitaire democratie’ heb genoemd, een stelsel dat in de kern neerkomt op de invoering van eenhoofdig bestuur, voor een bepaalde zittingsduur rechtstreeks gekozen en tussentijds niet afzetbaar door vertegenwoordigende organen, voorzover nog aanwezig, omdat het zich op een mandaat van `het volk’ beroept.


Dat is de verborgen agenda van de `politieke vernieuwing’. Het doel is niet versterking, maar verzwakking van de democratie. Maar daarnaast dient het aanhoudend gezeur over staatkundige veranderingen politiek gezien vooral om het debat over inhoudelijke politiek te ontlopen.
Bijzonder hoogleraar in de theorie en geschiedenis van de internationale betrekkingen, publiceerde vorig jaar het hoofdstuk `Problemen van representatieve democratie’ in `De staat van de democratie. Democratie voorbij de staat’

Bart Tromp in NRC Handelsblad, 2 maart 2005