TAAI PRIVILEGE

In het systeem van de Verenigde Naties zijn alle staten formeel gelijk, maar sommige meer dan andere. Aan de ene kant is er de Algemene Vergadering, waarin alle lidstaten een stem hebben. Aan de andere kant is er de Veiligheidsraad, met een tiental leden dat voor twee jaar wordt gekozen en min of meer een afspiegeling vormt van de verschillende werelddelen. Vijf leden hebben een permanente zetel: de Verenigde Staten, Rusland, de Volksrepubliek China, het Verenigd Koninkrijk en Frankrijk. Ook in de Veiligheidsraad heeft elk lid een stem. Maar een besluit is pas geldig als geen van de permanente leden zich ertegen verzet.

De bevoegdheden van de Algemene Vergadering gaan eigenlijk niet verder dan het formuleren van opinies. Alleen wat de begroting van de Verenigde Naties betreft, beschikt zij over beslissingsmacht. De Veiligheidsraad daarentegen kan besluiten nemen die bindend zijn en desnoods kunnen worden afgedwongen.

Deze eigenaardige constructie is een poging om principes van democratie te combineren met de werkelijkheid van de machtsverhoudingen. In feite gaat deze constructie terug op het Congres van Wenen, 1814-1815, waar het post-Napoleontische Europa vorm kreeg. Alle staten en vorstendommen van Europa namen deel aan het Congres, een paar honderd in totaal. Maar de vier overwinnaars, Groot-Brittannie, Oostenrijk, Pruisen en Rusland, namen vrijwel meteen het besluit dat zij, met het verslagen Frankrijk erbij, de zaken zouden regelen. Voortaan waren dit formeel 'de grote mogendheden', die zich gezamenlijk min of meer garant stelden voor vrede en stabiliteit in Europa.

De Veiligheidsraad is in feite niets anders dan het consortium van de grote mogendheden, opgeluisterd met wat democratische tierelantijnen. Met de instelling van dit orgaan wilden de oprichters van de Verenigde Naties de constructiefout van de Volkenbond goedmaken, die geen heldere afbakening van bevoegdheden had gekend tussen de uitvoerende Raad en de vertegenwoordigende Assemblee.

Het verhelpen van dit tekort maakt op den duur echter steeds meer een ander probleem zichtbaar. In 1945 besliste president Franklin D. Roosevelt dat de naoorlogse grote mogendheden met een permanente zetel, naast de Verenigde Staten, de Sovjet-Unie, China en Groot-Brittannie zouden zijn. Zeker tegen Roosevelts zin wist ook Frankrijk tot het gezelschap door te dringen. Dat was toen al een volkomen overschatting van de machtspositie van dit land. De plaats van China was nog veel dubieuzer. Dat land was verwikkeld in een burgeroorlog, die in 1949 met de proclamatie van de Chinese Volksrepubliek zou worden beslecht. Maar het naar Taiwan gevluchte en door de Verenigde Staten beschermde regime van Tjiang Kai-sjek bleef de Chinese zetel in de Veiligheidsraad bezetten.

Kortom, al vanaf het begin vormde de samenstelling van het permanente deel van de Veiligheidsraad allerminst een getrouwe afspiegeling van de machtsverhoudingen in de wereld. Dat veranderde enigszins toen de Volksrepubliek China na de toenadering met de Verenigde Staten aan het begin van de jaren zeventig de zetel van Taiwan kreeg toegewezen. Maar tegen die tijd was ook Groot-Brittannie allang geen grote mogendheid meer, en de Russische Federatie, die de Sovjet-Unie als permanent lid opvolgde, was dat evenmin.

Al jaren wordt er in New York dan ook gedebatteerd over een samenstelling van de Veiligheidsraad die meer recht doet aan de feitelijke machtsverhoudingen. India, Japan, Duitsland en Brazilie zijn dan de meest voor de hand liggende kandidaten. De zittende leden verdedigen hun privilege met hand en tand, want de permanente zetel is voor Rusland, Groot-Brittannie en Frankrijk niet het gevolg, maar de basis van hun machtspositie in de internationale politiek. Ik verwacht daarom ook niet veel van het nu weer opgelaaide debat over een permanente zetel voor de Bondsrepubliek.

Opmerkelijk is echter dat dit debat zich niet heeft verbreed tot de vraag of zo'n zetel niet veel eerder toekomt aan de Europese Unie. Sinds deze in 1991 bij het Verdrag van Maastricht tot stand kwam, is er maar weinig substantieels terechtgekomen van het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid waartoe de lidstaten zich toen verplichtten. De voornaamste belemmering - zeker niet de enige - van een Europese buitenlandse politiek is zonder twijfel het feit dat het Verenigd Koninkrijk en Frankrijk permanente leden van de Veiligheidsraad zijn, en dus altijd beschikken over een afzonderlijke positie buiten de Europese Unie om als het gaat om internationale politiek.